Lovgivning og bekendtgørelser er kun papir. Der er meget af det. Men det får først en social eksistens, når politikken afleveres til borgerne af de offentlige frontmedarbejdere, bl.a. vejledere. Og lovgivningen får først effekt, hvis borgerne handler, som den forventer. Meget kan gå galt i denne implementeringsproces fra Christiansborg til virkeligheden i Smørumnedre. Der er politik, der ikke gennemføres, eller kun gennemføres visse steder. Ofte gennemføres og virker den senere end forventet. Implementering tager tid. Opstartsproblemer undervurderes som regel, og der sker nyttig læring undervejs.

Holder teorien bag politikken?
En succesrig implementering af lovgivning eller politiske beslutninger fx i kommuner forudsætter for det første, at politikken i det hele taget kan implementeres. Det vil sige, at den er skruet rigtigt sammen, så der er sammenhæng mellem mål og midler. Hvis vejlederne gives ansvar for, at mindst 95 % af en ungdomsårgang går i gang med en ungdomsuddannelse og fuldfører den uddannelse, de er begyndt på, forudsætter det, at der findes en holdbar teori om, at vejlederne har en bestemmende indflydelse på de unges valg af uddannelse og erhverv. Jeg er ikke bekendt med empiriske undersøgelser, der kan bekræfte en sådan teori. Jeg formoder, at der er mange faktorer, der bestemmer de unges valg af karriere og uddannelse, og at vejledningen kun er en af disse, og måske ikke engang den mest betydningsfulde. Vigtigere er fx de unges sociale baggrund og de skolefærdigheder, de har erhvervet. Det er måske også en vigtig del af det at være ung at afprøve forskellige muligheder på egen krop, hvilket bl.a. kan føre til fjumreår, frafald og omveje i uddannelsessystemet og vel også til, at nogen aldrig får en erhvervsuddannelse.

Økonomiske incitamenter spiller også en rolle ud over den information, vejlederne kan give. Filosofien bag det såkaldte ungdomsgarantiforsøg fra 1979 til 1982 om, at man kunne vejlede langvarigt ledige unge til at tage en uddannelse eller arbejde, viste sig helt uholdbar. Derimod viste erfaringen med ungdomsydelsen fra 1996, at økonomiske incitamenter i form af at halvere de unges dagpenge var et effektivt instrument til at få dem væk fra ledighed. Måske ville en tvungen opsparing til uddannelse blandt unge ufaglærte være et langt mere effektivt instrument til at få dem til at tage en uddannelse forholdsvis hurtigt end vejledning i sig selv. Den ufaglærte løn, en del unge modtager i dag, kan give en levefod, som gør det svært senere at skulle nøjes med SU.

Samspilsproblemer i implementering
Implementering forudsætter normalt medvirken fra - og ofte også samspil mellem - en række forskellige myn¬digheder og organisationer. Implementeringen kan vanskeliggøres af interessekonflikter og af selv mindre forskelle i perspektiver mht. kerneopgaver, prioriteringer og tidshorisonter. Det gælder også vejledningsområdet, hvor der vel i over 30 år har været drøftet problemer med manglende sammenhæng mellem forskellige vejledningsordninger, men også taget initiativer til at samle en del af disse i større enheder. Men for at vejlederne kan løse deres opgaver med at minimere restgruppen uden uddannelse, er de afhængige af, hvor godt skolerne og uddannelsesinstitutionerne har klædt de unge på og kompenseret for deres manglende færdigheder i fx dansk og matematik. Vejledningsopgaven bliver ikke lettere af de incitamenter, uddannelsesinstitutioner har til at skabe en uoverskuelig mængde af nye uddannelser og differentiere sig i forhold til konkurrenterne.

Frontpersonalet som politiske beslutningstagere - vejlederroller
Efter klassiske bureaukratiopfattelser følger magten hierarkiet, hvilket indebærer relativt ringe magt hos frontpersonalet. Moderne teori om frontpersonalets adfærd tildeler derimod dette personale, markarbejderne, en stor betydning. Således har amerikaneren, Michael Lipsky, vendt den politiske beslutningsproces på hovedet og betragter markarbejderne som de egentlige politiske beslutningstagere. Den offentlige politik får først betydning i forhold til borgerne, når de møder den i praksis i form af markarbejdernes adfærd. Markarbejderne udøver ofte et betydeligt skøn i deres daglige arbejde og de er ofte meget vanskelige at kontrollere, da deres arbejde - som fx vejledning - ofte foregår i personlige samtaler mellem markarbejder og borger.

Lipsky lagde vægt på fælles træk i markarbejdernes adfærd, som han mener, skyldes fælles arbejdsvilkår. Markarbejderne oplever således typisk en kløft mellem de mange krav, der stilles til dem fra lovgivning, ledere og klienter på den ene side, og kronisk begrænsede ressourcer på den anden. Det får markarbejderne til at anvende et fælles arsenal af genveje - eller mestringsstrategier - i deres daglige arbejde, som systematisk afviger fra lovgivningens intentioner. De begrænser efterspørgslen bl.a. via kødannelse og krav om tidsreservation.

Skumning af fløden
I stedet for individuel behandling af borgerne bruges nogle få standardklassifikationer af dem, som forbindes med tommelfingerregler for den videre behandling af dem. En af disse er at skumme fløden ved at opprioritere indsatsen over for de ressourcestærke klienter (elever) og nedprioritere indsatsen over for de svageste, som vil kræve en relativt større indsats. Derved kan markarbejderen lettere opnå succes. Beslægtet hermed er at opprioritere indsatsen over for klienter, der selv henvender sig og er topmotiverede, og så til gengæld nedprioritere indsatsen over for de passive.

Andre mekanismer er at kontrollere samtalerne med klienten for at få dem hurtigere overstået og at modificere de politisk fastsatte mål til nogen, der er lettere at opnå. Markarbejder kan også over tid udvikle en mere kynisk opfattelse af klienterne - eller grupper af dem. Vibeke Lehmann Nielsen har tilføjet, at brug af mestringsstrategier ikke kun skyldes oplevelse af kronisk mangel på ressourcer, men også behov for fagligt stimulerende arbejde.

Lipsky hævder, at disse mekanismer er universelle for markarbejdere pga. de fælles arbejdsvilkår, hvad enten der er tale om vejledere, læger, politibetjente eller lærere. De gælder for alle, der har direkte borgerkontakt og udfører et vist skøn i deres daglige arbejde. Disse mekanismer kan da også i høj grad være relevante for ungdoms- og uddannelsesvejledere. En åben vejledning risikerer let at rette hovedopmærksomheden mod de ressourcestærke, aktive og topmotiverede unge, som selv presser på for vejledning, og som er spændende at arbejde med, men som nok alligevel selv ville finde ud af det meste. Modsat anvendes der måske færre ressourcer over for de svage unge, der har størst risiko for at havne i restgruppen. Vejledning af risikogrupper - bl.a. etniske minoriteter - kan være langt mere ressourcekrævende. Det kan kræve vejledning af og samarbejde med forældrene for at få dem til at ændre deres forventninger til deres børn, ligesom der kan være behov for kompenserede undervisning til unge, som mangler færdigheder for at kunne fuldføre en erhvervsuddannelse.

Viden og holdninger påvirker vejledning
Mens Lipsky fokuserede på universelle former for markarbejderadfærd, mener andre forskere, herunder jeg selv, at der også er betydelige relevante forskelle mellem markarbejdere selv på samme politikområde og endda også inden for samme myndighed. Adfærden hos markarbejdere - fx sagsbehandlere på beskæftigelsesområdet - præges af deres professionelle viden og holdninger. Flere forskellige sæt af holdninger har betydning, fx om markarbejdere er enige i den lovgivning, de skal administrere. Det gælder både lovgivningen som generelle principper og endnu mere de enkelte instrumenter, de har til rådighed i deres daglige arbejde. Hvis de vurderer et instrument som effektivt, bruger de det. Ellers bruger de det i meget mindre omfang. Danske sagsbehandlere på beskæftigelsesområdet har dog en betydelig moralsk pligtfølelse over for at overholde lovgivningen. Derfor implementerer en stor del af disse, men ikke alle, loyalt lovkrav, som de personligt er uenige i.

Markarbejdernes adfærd påvirkes også af deres holdninger til klienterne. Det gælder både mht. deres aversion og tolerance. Aversion er udtryk for graden af mistro over for klienternes motiver, mens tolerance er udtryk for, hvor stor respekt markarbejderne har for målgruppens egen måde at indrette sin tilværelse på. Modsat er intolerance beslægtet med interventionistiske holdninger, hvor man ønsker at gribe ind. Endelig påvirkes markarbejdernes adfærd af det arbejdspres, de oplever i det daglige. Og vel at mærke betyder det subjektivt oplevede arbejdspres langt mere end det faktiske!

Ledelsens begrænsede betydning for markarbejdernes adfærd
Selve karakteren af markarbejdernes arbejde bevirker, at de ingenlunde er lette at lede. Analyser på beskæftigelses- og integrationsområderne viser, at de lokale politiske mål kun i begrænset omfang slår igennem på markarbejdernes adfærd. Og effekter af ledelse er ofte betinget af andre forhold. Ledelsens gennemslagskraft afhænger bl.a. af, hvor synligt og kontrollerbart markarbejdernes arbejde er, af de enkelte markarbejderes viden og motivation og af de anvendte ledelsesredskaber. Nogle kapacitetsopbyggende ledelsesredskaber som bemanding og informationsformidling synes at øge opfyldelsen af lovgivningen. Derimod synes andre mere målrettede redskaber - som klare ledelsessignaler om ønsket adfærd og målrettet rekruttering af medarbejdere med en rette profil og indstilling - at øge overholdelsen af lokale politiske mål. Men det er bemærkelsesværdigt, at denne sammenhæng kun gælder, når de lokale politiske mål modarbejder lovgivningen!

Målgruppens adfærd - med- eller modspiller?
I klassiske opfattelser af det repræsentative demokrati og lovmæssig forvaltning er borgerne relativt passive undersåtter, som adlyder lovene. I praksis er borgerne imidlertid aktive med- og modspillere både i selve implementeringsprocessen i samspillet med markarbejderne og mht., om de vil lade sig påvirke af lovgivningen og af markarbejderne vejledning eller påbud.

Kan vejledning evalueres?
Nye forslag om systematiske evalueringer af ungdoms- og uddannelsesvejledningen i forhold til politiske målsætninger om gennemførelser af ungdomsuddannelser har rystet en del vejledere. Det er imidlertid ikke kun vejledningsområdet, der bliver mødt med krav om evaluering og dokumentation af effekter. Det sker på det ene offentlige område efter det andet. Det må vejlederne også vænne sig til. Det afgørende er at skabe et vejledningssystem, der er retfærdigt og legitimt.

Som nævnt foran påvirkes de unges uddannelses- og karrierevalg af mange andre forhold end vejledning. Derfor bør evalueringer af vejledning søge at tage højde for (og kontrollere for) en række af de betydningsfulde forhold, som vejlederne ikke har ansvaret for. Blandt disse forhold vil være forskelle i social baggrund hos vejledernes klientel, som givet er af afgørende betydning for effekterne. Man kan også argumentere for, at vejledningen er afhængig af, hvilke færdigheder skolerne har tilegnet eleverne. Geografiske afstande til uddannelsesinstitutioner spiller også en rolle for uddannelsesdeltagelse. I princippet kan man statistisk forudsige, hvor gode effekter et lokalt vejledningskorps kan forventes at opnå på basis af sådanne lokale rammevilkår. Disse forventede effekter kan så sammenlignes med de faktiske, så vejledningen måles på det, den kan påvirke. Det kan også være fornuftigt at anvende en række forskellige indikatorer, herunder fx kontakt med og ressourceforbrug på forskellige målgrupper, andele der påbegynder og gennemfører en ungdomsuddannelse, samt målgruppens tilfredshed evt. opdelt på delmålgrupper.