New Public Management og resultatbaseret styring må lægge ryg til en del kritik i disse år. Og det med rette. KORAs review af resultatbaseret styring[1] konkluderer fx, at selvom man opnår positive effekter med resultatbaseret styring, følger der samtidig utilsigtede konsekvenser med, herunder manipulation, fokusforskydning, tunnelsyn og deciderede negative effekter.
 

Bevidst valgte målstyringsredskaber bliver i mange organisationer suppleret med ledelsesinformation (LIS), der ikke er formuleret som egentlige mål, men alligevel bliver vældig styrende for organisationen, hvilket vel også er meningen. Det kan fx handle om data for sagsflow, sygefravær eller antallet af klagesager. Min erfaring er, at alene indsamlingen af disse data og den opmærksomhed, det afstedkommer, har en del af de samme konsekvenser som hårde måltal. Dertil kommer, at offentlige myndigheder ofte bliver styret efter flowlogikker i form af fx kanalstrategier eller digitaliseringsprocesser.
 

Verden er i farver
Der findes nok ikke mange offentlige organisationer, som bekender sig til og benytter sig af ét af disse styringsredskaber alene. De indgår ofte side om side, og de utilsigtede effekter, vi ser, kan derfor næppe vurderes som resultat af et bestemt styringsparadigme, men som effekten af et kompliceret samspil mellem dem og andre faktorer.
 

Når medarbejdere fx oplever, at deres faglighed bliver overflødiggjort, kan det skyldes en omfattende processtyring i samspil med hårde mål og fokusering på ledelsesinformation, som ikke flugter med de faglige hensyn. Og når borgerne oplever fremmedgørelse og fravær af helhedsorientering og koordination, kan det skyldes digitaliseringsstrategier og mål, der fokuserer på kvantitet frem for kvalitet, og en ansvarsfordeling, hvor ingen længere føler ansvar for at fokusere på helheder.
 

Noget kan bedst forklares med henvisning til New Public Management, andet med henvisning til resultatbaseret styring eller et tredje styringsprincip. Men det er alt sammen resultatet af en række samspillende faktorer, som præger oplevelsen af, hvad der er det vigtige, hvilken faglighed der efterspørges og muligheden for at praktisere god faglighed.
 

Jeg anfører mest dette for at tydeliggøre, at utilsigtede effekter og uønsket adfærd i offentlige organisationer efter mine erfaringer er for komplekst til at blive reduceret til et spørgsmål om det ene eller det andet styringsprincip, eller om målene er intelligente nok. Men det er naturligvis fortsat relevant at reflektere over, om nogle styringsprincipper er bedre end andre, og navnlig, hvad der skal eksistere side om side med styringsprincipperne for at få det bedste frem i medarbejderne, så offentlige organisationer kan fungere godt.
 

Fra mit eget felt, som er borgerklager og tilsyn med kommunal administration og sagsbehandling, ser jeg forskellige eksempler på de fænomener, som bl.a. er beskrevet i KORAs review – både i min egen og i andre organisationer. Fx når en negativ meningstilkendegivelse fra en borger ikke medtælles som en klage, men som brok eller en hverdagsbeklagelse, så klagetallet bliver lidt lavere. Eller når en leder beder en klageinstans om at sænke barren for, hvilke klager de tager imod og videresender til ham, fordi han er underlagt et mål om at reducere antallet af klager i sin afdeling. I første tilfælde kan det modvirke ønsket om at få et overblik over brugernes tilfredshed og drage en konstruktiv læring heraf. I det andet kan det modvirke ønsket om at stimulere afdelingen til en adfærd, der genererer færre klager.

Sådanne fænomener er utilsigtede, og de er ikke hensigtsmæssige for det bagvedliggende ønske om dels at vide, hvordan de offentlige organisationer præsterer, og dels at udvikle eller styre dem i retning af bedre præstationer. Men lige så alvorligt er det, at styringen også synes at fremme en adfærd på organisations- og medarbejderniveau, som ikke evner at sætte borgeren i centrum.

Den vigtigste utilsigtede effekt
Det er jo en helt forudsigelig effekt, at mål bliver styrende. Det er formålet. Men det burde for mig at se betragtes som en uønsket effekt i sig selv, at målene bliver eneafgørende eller reelt dominerende for vurderingen af, om præstationen vurderes som godkendt eller ikke. Der er en tendens til, at jo flere mål og jo flere faste procedurer mennesker underlægges, jo mindre reflekterer de selv over det hensigtsmæssige i deres handlinger og undladelser. Medarbejdere gør, som de får besked på, medmindre de har en særlig oprørsk natur (og så er målene og procedurerne formentlig spildt under alle omstændigheder). Jo mere medarbejderne får instruks om, jo mindre er handlingsrummet til selv at vurdere, hvad der er rigtigt og forkert. Den menneskelige intelligens og virketrang parkeres.
 

I flere sammenhænge har man forsøgt at frisætte medarbejderne gennem supplerende ledelsesparadigmer, som er baseret på tillid. I Københavns Kommune har Borgerrepræsentationen i 2013 fx vedtaget en tillidsdagsorden i form af et kodeks for tillidsbaseret ledelse. Initiativet skal begrænse bureaukratiet for at udvide det faglige rum, etablere en kultur, der i højere grad signalerer tillid og ansvar til alle ansatte, og øge arbejdsglæden og produktiviteten. Øget tillid til ledernes og medarbejdernes faglighed og dømmekraft skal mindske omkostningerne, frigøre mere tid til kerneopgaverne, sikre bedre kvalitet og højne arbejdsglæden.
 

Ingen tvivl om at beslutningen er oprigtigt ment, men der er fortsat en del, som ikke helt føler, at den er slået igennem overalt og i alle processer. Det er dog min erfaring, at borgernes positive oplevelser netop ofte reddes hjem af medarbejdere og decentrale ledere, som evner både at handle inden for paradigmerne og fleksibelt frigøre sig fra systemets udtrykkelige forventninger, dvs. de gældende systemer, procedurer og mål.
 

Disse medarbejdere evner altså på den ene eller den anden måde at praktisere ordentlighed inden for de givne rammer ved at tage udgangspunkt i deres faglige målestokke og etik, som siger dem noget om at respektere borgernes behov, behandle borgerne, som de selv vil behandles, og have fokus på konsekvenserne af deres handlinger og undladelser – for både borgerne og de offentlige myndigheder.
 

Disse etiske principper er ofte afgørende for offentlige myndigheders evne til at håndtere borgernes forskellighed og virkelighedens mangfoldighed. Når fagligheden trives inden for denne ordentlighed, fungerer organisationer derfor bedst efter mine erfaringer. Udfordringen for en del medarbejdere er imidlertid, at de står i dilemmaet mellem at opfylde de hårde mål, der udspringer af den overordnede styring, eller de bløde mål, som deres faglighed og menneskelige erfaring afføder. I en hårdt presset hverdag med ressourceknaphed forfalder mange til at nedprioritere de sidste. Ofte uden selv at opdage det og i en selvforståelse af at gøre det rigtige.
 

Tillid er et godt supplement til mistillid
Her kan tillidsbaseret ledelse gøre en forskel. Men det skal være mere end en hensigtserklæring, for jeg har endnu til gode at høre om den leder, som slipper for kritik for ikke at leve op til organisationens mål med henvisning til, at lederen jo har praktiseret tillid til sine medarbejdere og har ladet dem udleve deres allerbedste faglige skøn i arbejdet. Det er efter min bedste overbevisning hensigtsmæssigt at se med skepsis på en enhed, der ikke lever op til sine mål, men det kunne jo være, at enhedens indsats samlet set havde præsteret bedre, end man turde håbe på eller havde forudset, da målene blev fastsat.
 

For naturligvis skal vi have mål. Vi skal da have ambitioner for vores offentlige sektor og klare forventninger til, hvad den skal levere. Alt andet er uansvarligt både i forhold til budgetterne, de medarbejdere, der skal ledes, og ikke mindst i forhold til de borgere og det samfund vi skal betjene.
 

Grundlaget for vores mål er forsimplinger
Der er ingen tvivl om, at vi har brug for nogle overskuelige mønstre til at organisere og styre vores systemer. Og disse mønstre må nødvendigvis være baseret på standardiseringer, der anvendes til at beskrive, hvilke forhold eller begivenheder der skal udløse hvilken service, indsats eller reaktion fra myndigheden, og hvor meget der i dette lys skal være af det ene eller det andet (standardiseringsrationale). Disse standarder gør det muligt for os at operere i store systemer uden for meget spild. De gør – alt andet lige – vores organisationer mere overskuelige og strømlinede, og det gør os derfor mere effektive. Derfor er standardiseringerne både rationelle og attraktive, og det er ofte dem, der ligger til grund for målstyringen og ledelsesinformationen. Problemet er imidlertid, at det ikke kan lade sig gøre dækkende at beskrive borgerne eller deres behov på en enkel formel.
 

Det er helt logisk, at vi tager afsæt i noget, der kan operationaliseres og skaleres. Problemet opstår, når vi ikke i tilstrækkeligt omfang giver plads til undtagelsen, der tager hensyn til, at borgerne ikke eksisterer som kortfattede beskrivelser af sig selv og derfor falder uden for vores standardbeskrivelser. Den særlige indsats, som kun individuel menneskelig og erfaringsbaseret omtanke kan skabe i situationen (individualiseringsrationale), den skal ikke alene tolereres eller tåles, den skal vægtes i den samlede vurdering af, om offentlige organisationer og deres medarbejdere leverer varen.
 

Vi kan ikke ændre alt
Hvis moderniseringen af den offentlige sektor skal resultere i andet end afviklingen af offentlig service, skal standardiseringsrationalet suppleres med et fagligt funderet individualiseringsrationale. Tillidsdagsordenen kan være svaret på dette. Men det kræver en bredere styringstænkning, for vi kommer ikke til en tilstand, hvor de ansvarlige topledere, som sidder langt fra den daglige opgaveløsning, opgiver at skaffe sig overskuelige overblik over deres ansvarsområder eller fralægger sig retten til at have meninger om, hvordan arbejdet skal organiseres og styres baseret på disse forsimplinger. Og vi kommer heller ikke i en situation, hvor de ansvarlige politikere ophører med at efterspørge hurtige svar og løsninger, der viser beslutnings- og handlekraft og giver umiddelbar ro og tryghed. Men vi kan godt med inddragelse af reel viden og velfunderede erfaringer avle på nogle krydsninger mellem styringsbehovet og de reelt motivationsskabende faktorer. Til det brug mangler vi for mig at se nogle greb til at koble topledelsernes forenklede billeder med borgernes og medarbejdernes komplekse og anderledes nuancerede virkelighed.
 

Det kræver bl.a. en generel accept af, at vi ikke med et hurtigt blik i en tabel eller et Excel-ark kan fælde entydig dom over, om en organisation, en leder eller en medarbejder præsterer som ønsket. Vi skal motivere med mere end stok og gulerod, bl.a. ved konkret at skabe mening, påskønne faglighed, samarbejde og ordentlighed.
 

Det kræver mod og tillid, og det er en hel del lettere sagt end gjort. Det kræver lokale ledere, som ikke alene er egnede og uddannede til ledelsesrollen, men som også har tid til at lede fagligt, situationsbestemt og relationelt, og som har mandat og frirum til at suspendere, se bort fra eller måske opponere imod målsætninger, der generelt eller konkret står i vejen for den kvalificerede indsats. Vi ved, at ledelsens engagement i form af kompetent nysgerrighed efter, hvad og hvordan de fagprofessionelle gør, kan være en mere effektiv motivationsfaktor, som kan skabe bedre resultater end indblanding i form af styring og kontrol, så hvorfor ikke erstatte minutiøs kontrol med konstruktivt og engageret opsyn eller i det mindste lade dem supplere hinanden?
 

Det kræver forståelse og accept hos topledelserne, og det kræver, at de stiller krav om mere end det, der måles på, så ingen slipper af sted med kun at have målopfyldelse som profession. Og det kræver tillidsfulde politikere, som tør tilgive og tage medansvar for indsatser, som ikke nødvendigvis ser gode ud i et Excel-ark.  
 

Men den indstilling kan vi nok kun forvente af vores politiske ledere, hvis vi modstår fristelsen til at snyde med målene, og hvis vi undlader at skjule problemerne, og kun hvis de oplever, at vi arbejder for det samme, at vi lytter og følger deres handlingsanvisninger efter bedste evne og i øvrigt respekterer deres politiske lederskab.


Note

[1] KORA (Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning): Review af resultatbaseret styring – Resultatbaseret styring på grundskole-, beskæftigelses- og socialområdet, 2016