I efteråret 2012 gik jeg i gang med at skrive mit afsluttende speciale på kandidatuddannelsen i socialt arbejde ved Aalborg Universitet. Kort fortalt var hensigten med specialet at undersøge de politiske aktørers (regering, partier, offentlige og politiske organisationer og forbund m.fl.) betragtninger på organiseringen af den nye førtidspensionsreform, samt hvilken indflydelse disse betragtninger havde på den endelige lov. Det empiriske materiale bestod af referater fra Folketinget og Beskæftigelsesudvalget og i form af høringssvar mv. Alle dokumenterne blev indhentet og behandlet sideløbende med lovprocessen frem til, at loven på førtidspensionsområdet blev vedtaget af Folketinget den 19. dec. 2012 og trådte i kraft den 1. jan. 2013.

De stærkeste får det, som de vil have det
Konklusionen på specialet var ikke til at tage fejl af. Loven blev vedtaget – nærmest som den så ud ved første behandling i Folketinget – og dermed fik regeringen og resten af aftalepartierne deres lov gennemført uden at ændre afgørende punkter i den. Spørgsmålet er så, om man kan kalde det for politisk topstyring?
 

Umiddelbart står det enhver regering og opposition frit for at udforme og vedtage love uden at ændre på indholdet i forbindelse med lovprocessen. Det er dog vanskeligt at finde frem til fornuftige forklaringer på, at de høringsparter – og dermed høringssvar – som retter konstruktiv kritik mod dele af loven, ikke har formået at give anledning til ændringer i indholdet af det endelige lovforslag. Set fra mit perspektiv så er svaret ja – en lovproces, hvor høringsparterne gennem deres høringssvar ikke formår at ændre på indholdet i en lov, kan betragtes som politisk topstyring. 

En lov uden dialog?
Én ting var, at regeringen ikke mente, at høringsparternes betragtninger var væsentlige nok til, at man ville tilpasse loven i forhold til de forslag eller kritikpunkter, som høringsparterne havde. En anden ting var, at høringssvarene aldrig rigtig blev debatteret ved behandlingen i Folketinget eller ved udvalgsmødet i Beskæftigelsesudvalget. Således viste referaterne fra lovbehandlingerne i Folketinget og ved udvalgsmødet i Beskæftigelsesudvalget, at kun Enhedslisten og Dansk Folkeparti satte spørgsmålstegn ved den manglende dialog på baggrund af høringsparternes høringssvar. Er det udemokratisk, at høringsparternes kritikpunkter ikke bliver diskuteret i åbne debatter blandt Folketingets partier?

Uden den åbne debat bliver det langt mere ugennemsigtigt at forstå, hvorfor loven ser ud, som den gør. Og den dialog, som skal sikre en afklaring af de kritikpunkter, som eksempelvis høringsparterne kommer med, udebliver. For mig at se leder den manglende politiske dialog blandt Folketingets partier i stedet tankerne hen på studehandler og politiske aftaler, som er indgået, inden loven er kommet i høring, og som de involverede politikere ikke er interesserede i at ændre.

Hvis påstanden om studehandler og politiske aftaler viser sig at være sand – så ja – så er det udemokratisk, at høringsparternes kritikpunkter ikke inddrages i en åben dialog, som skal sikre, at der laves en lov, som tager udgangspunkt i både de politiske hensigter, men også i det praktiske arbejde, som blandt andet repræsenteres gennem høringsparterne.

Gamle problemer på nye flasker
Idet høringssvarene adresserer flere relevante problemstillinger – som knytter sig til organiseringen af rehabiliteringsteams – og idet disse problemstillinger ikke ses løst på et regeringspolitisk plan, er der risiko for, at problemstillingerne bliver reelle udfordringer i det praktiske arbejde.

Netop risikoen for, at lovgivningsprocessen resulterer i en gentagelse af kendte problemstillinger ude i praksis, vil efter min overbevisning få betydning for det arbejde, som skal finde sted i de nye rehabiliteringsteams. Hvis det viser sig, at man i den politiske proces har valgt at overse væsentlige betragtninger, som har betydning for, hvorvidt arbejdet i rehabiliteringsteamet kan fungere, vil det få konsekvenser for både det faglige samarbejde – som er centrum for al handling i rehabiliteringsteamet – og dermed også for borgerne. De faglige problemstillinger – som eksempelvis kommunikation mellem faggrupper – som blandt andet Caswell et al. (2012) refererer til i deres undersøgelse ”Vejen til førtidspension,” vil fortsat udgøre en barriere i forhold til samarbejdet om borgerne. Ligesom ventetider på sundhedsydelser og den fortsatte bureaukratiske ansvarsmodel, hvor kun kommunalbestyrelsen kan træffe afgørelse i sagerne om ressourceforløb, fortsat vil blive en del af den virkelighed, som rehabiliteringsteamet og dets medlemmer skal arbejde i. Disse åbenlyse organisatoriske problemstillinger er ikke blevet løst gennem lovprocessen, hvorfor problemerne fortsat vil være aktuelle for rehabiliteringsteamet og dets medlemmer. 

Problemløsning skal ske på et andet politisk niveau
Når nu regeringen og aftalepartierne ikke ønsker at forholde sig til de problemstillinger, som udgør åbenlyse organisatoriske barrierer, må problemerne søges løst på andre politiske niveauer. Men hvordan og af hvem? Dette spørgsmål står endnu hen i det uvisse og ville unægtelig være en ph.d.-afhandling værdig.
 

Mit bud er, at der fortsat sidder høringsparter, som gennem deres relationer og netværk vil forsøge at præge deres mærkesager i en retning, hvor de kan få tilgodeset deres holdninger. Dette kan enten betyde, at høringsparterne vil arbejde efter egne mål. Eller at de kan finde en fælles platform, hvor de i samlet flok kan finde fælles løsninger på de mest centrale problemstillinger.

Hver organisation kæmper sin egen kamp
På trods af mit åbne sind og troen på, at vi alle vil trække i samme retning for at løse et samfundsproblem, er det nu engang min overbevisning, at høringsparterne vil gøre den indsats, der skal til, for at deres egne holdninger får indflydelse. Høringsparterne, som eksempelvis udgøres af Socialrådgiverforeningen, Lægeforeningen, KL, regioner og kommuner m.v., er alle involveret i de organisatoriske uenigheder – og vil italesætte deres egne holdninger i forhold til de problemstillinger, de ser.

Problemstillingerne udspringer netop af et kompliceret spændingsfelt mellem fag, ledelse og organisationer, som er repræsenteret gennem de forskellige høringsparter. Et spændingsfelt, som altid har været til stede og altid vil være til stede, når man samarbejder på tværs af organisationer og faggrupper. Og netop her – er mit bud – vil den politiske kamp fortsætte. For hvilke faggrupper skal bestride hvilke poster, hvilke faglige kompetencer skal ligge i regionerne og i kommunerne, hvem gør hvad hvornår, og hvem er i sidste ende ansvarlig for, at færre med tiden får tilkendt førtidspension?

Fx kan der opstå en kamp om, hvem der træffer beslutninger om den lægefaglige afklaring i rehabiliteringsteamet. Sundhedskoordinatoren, som repræsenterer det lægefaglige område i rehabiliteringsteamet, og som er ansat i regionens kliniske funktion, har indsigt i sygehusvæsnet og den medicinske verden og er ifølge loven også den, som skal rådgive om, hvornår en borger skal lægeligt afklares. Samtidig bliver sundhedskoordinatoren betalt af kommunen for sin deltagelse i rehabiliteringsteamet – og den kliniske funktion for de afklaringer, der laves. Det betyder, at der kan opstå en konflikt, som flere af høringsparterne også har påpeget, idet sundhedskoordinatoren både skal fungere som fagperson og samtidig sælge sine egne produkter. I værste tilfælde kan det betyde, at kommunerne står uden indflydelse i forhold til, hvornår og hvor ofte deres borgere henvises til den kliniske funktion, og regionen vil blive beskyldt for at tjene penge på ordningen. Den faglige tillid blandt sundhedskoordinatorer og de andre medlemmer af rehabiliteringsteams vil komme på prøve, og der kan opstå tvivl om, hvorvidt sundhedskoordinatoren baserer sine henvisninger på faglighed eller budgetter.

Dette eksempel illustrerer én ud af flere problemstillinger, hvor ansvaret for at få besvaret høringsparternes spørgsmål og kritikpunkter placeres hos høringsparterne selv. Dermed åbnes der for en række løsningsmuligheder, som vil tage udgangspunkt i den enkelte høringsparts holdning. I dette tilfælde kan løsningen hos kommunerne være at forsøge at holde igen med henvisningerne til regionerne, og for regionerne at fastholde en ordning, som både er økonomisk fordelagtig og giver eksistensberettigelse. Lægeforeningen og Socialrådgiverforeningen vil formentlig stille sig i midten, idet de begge ønsker, at det er deres faggrupper, som skal bestride posten som sundhedskoordinator, og fastholder, at faglighed kommer før økonomi.

Måske er den politiske proces det værd
Men hvorfor så overhovedet have en politisk proces, hvis ikke den bliver brugt? Jeg mener, at det burde have været på sin plads, at regeringen og de resterende aftalepartier havde lyttet og fået gjort argumenterne tydelige i forhold til, hvorfor man ikke vælger at tage højde for høringsparternes kritik. Om ikke andet for at sikre den politiske dagsorden videre ned i systemet, så vi undgår for mange magtkampe, som tager fokus fra det egentlige arbejde med borgerne. Lige nu ligner det mest en toppolitisk øvelse over for høringsparterne, der hedder: ”Vi hører, hvad I siger, men sådan bliver det ikke” – altså, vi lytter, for det er vores demokratiske pligt, men vi gør, hvad vi selv finder bedst – og resten må I så selv rode med!

Hvor mon det ender?
Resultatet vil tale for sig selv – hvis ph.d.-afhandlingen nogen sinde bliver skrevet. Og ellers vil denne proces formentlig gå i glemmebogen, og vi vil blive lige så forargede næste gang, det sker – for måske sker det langt oftere, end vi forestiller os.