Digitaliseringsbølgen skyller ind over Danmark og stiller nye krav til både lovgivning og sagsbehandlingsprocesser i det offentlige. Men hvilke konsekvenser har digitaliseringen og automatiseringen af den offentlige forvaltning for vores retssikkerhed og ret til privatliv? Disse spørgsmål bliver ofte overset, når digitaliseringsoptimismen bliver sluppet løs, og teknologi bliver løsningen på alle de problemer, som velfærdssamfundet tumler med.

Digitaliseringsklar lovgivning

Der findes allerede en række forskellige digitale selvbetjeningsløsninger i den offentlige forvaltning, som borgerne i udgangspunktet er forpligtet til at anvende. Det store skridt mod en egentlig digital offentlig forvaltning kom dog først, da samtlige partier i Folketinget i januar 2018 indgik en aftale om digitaliseringsklar lovgivning. 

Aftalen indebærer, at lovgivning, der udarbejdes fra den 1. juli 2018, skal kunne administreres helt eller delvist digitalt og med anvendelse af ny teknologi. Samtidig skal den eksisterende lovgivning løbende gennemgås og revideres med henblik på at blive digitaliseringsklar.

For at sikre, at der allerede i det lovforberedende arbejde gøres de fornødne overvejelser om digitalisering, opstillede den politiske aftale og den efterfølgende vejledning om digitaliseringsklar lovgivning, som Digitaliseringsstyrelsen udsendte, syv principper, som skal iagttages ved udfærdigelse af ny lovgivning. 

Det fremgår af principperne, at lovgivningen skal være enkel og klar samt muliggøre digital sagsbehandling. Det kræver bl.a., at lovgivningen så vidt muligt ikke indeholder undtagelser, krav, ordninger eller proceskrav, som er vanskelige at administrere digitalt, og at det fagprofessionelle skøn erstattes med objektive kriterier.

Ifølge de øvrige principper bør begreber og data så vidt muligt genbruges på tværs af myndigheder, der skal kunne kommunikeres digitalt med borgere og virksomheder, snyd og fejl skal forebygges ved effektiv it-anvendelse i kontroløjemed, datasikkerhed skal prioriteres højt og eksisterende offentlig infrastruktur skal kunne anvendes.

Herudover blev de obligatoriske vurderinger af lovforslag om implementeringskonsekvenser ændret, så der i højere grad er fokus på digitalisering og teknologianvendelse.

Digitaliseringens fordele
Umiddelbart er der mange fordele ved en digitaliseret og automatiseret offentlig forvaltning. Det indebærer, at lovgivningen skal være mere enkel og klar, og at der skal anvendes éntydige og fælles begreber på tværs af sagsområder. Lovgivningen bliver lettere at forstå for borgerne og langt nemmere at forvalte for myndighederne. Samtidig bliver myndighedernes afgørelser mere forudsigelige, og borgerne vil i højere grad opleve at blive behandlet ens på tværs af bopælskommuner og sagsbehandlere. 

Digitalisering og automatisering vil også medføre kortere sagsbehandlingstider og en øget tilgængelighed for borgerne, der ikke længere vil være afhængige af myndighedernes åbningstider, men kan logge sig på systemerne hele døgnet. Udviklingen vil desuden indebære væsentlige effektiviseringer og besparelser i den offentlige forvaltning – i hvert fald på længere sigt.

Objektive kriterier erstatter det fagprofessionelle skøn
Men digitalisering og automatisering skaber også en række udfordringer af bl.a. retssikkerhedsmæssig og etisk karakter. Mange afgørelser træffes i dag på baggrund af myndighedernes fagprofessionelle skøn efter en bred indhentning af oplysninger om borgerens situation. 

Automatiseret sagsbehandling forudsætter imidlertid objektive regler for, hvilke oplysninger der er relevante for afgørelsen, og hvilke retsvirkninger det skal have, hvis oplysningerne fører til et bestemt faktum. På nogle områder vil det formentlig ikke være et problem, fx kan der på visse områder have dannet sig en nogenlunde fast praksis for, hvilke oplysninger der er relevante, og hvordan skønnet skal udøves. En sådan praksis vil forholdsvis nemt kunne omsættes til objektive kriterier.

Der er imidlertid også en række områder, hvor det kan være betænkeligt at fjerne det fagprofessionelle skøn. Det gælder særligt på social- og beskæftigelsesområdet, hvor myndighederne foretager skønsbaserede afgørelser i sager om fx udsatte borgere eller helbredsbetingede ydelser og tilbud. Hvis denne type skøn erstattes af objektive kriterier, vil man kunne komme til at stå med en række afgørelser, som formelt set er i overensstemmelse med de fastsatte objektive kriterier, men hvor manglende hensyn til individuelle forudsætninger eller ligestillede helbredsvilkår kan opleves som uretfærdigt og i strid med lovens hensigt om at udøve den fornødne hjælp.

Borgerne inddrages mindre i egen sag 

Samtidig bliver der skabt en ny sagsbehandlingsproces, hvor borgerne inddrages mindre i deres egen sag. Digitaliserede systemer anvender først og fremmest allerede registrerede oplysninger om borgerne på tværs af myndighedernes registre, og borgernes mulighed for selv at bidrage med oplysninger vil typisk være begrænset til de på forhånd definerede oplysningsfelter.

Borgerne får derfor ikke den samme mulighed for at bidrage med øvrige relevante oplysninger, ligesom muligheden for at modtage individuel vejledning begrænses. Det kan betyde, at borgere, som fx søger om den forkerte ydelse eller hos den forkerte myndighed, ikke får den nødvendige hjælp til at komme videre i systemet, eller at borgerens misforståelser vedrørende lovgivningen eller processen ikke bliver opklaret. Det gør det svært for særligt de mindre ressourcestærke borgere at varetage deres interesser i de fremtidige processer.

Kvaliteten af data er afgørende

Digitaliseringen har også andre udfordringer, som indirekte påvirker borgernes retssikkerhed. Fx vil afgørelsernes rigtighed i høj grad afhænge af kvaliteten af de data, som er til rådighed. 

Danmark er et af de lande, hvor myndighederne har flest registrerede oplysninger om sine borgere, men alle oplysninger er ikke nødvendigvis korrekte. De kan fx være indsamlet til helt andre formål, hvor nøjagtigheden ikke havde lige så stor betydning, ligesom oplysningerne kan bero på misforståelser eller manglende ajourføring. 

Desuden vil fejlbehæftede oplysninger i ét register hurtigt kunne sprede sig og indgå i afgørelser hos andre myndigheder i forbindelse med den omfattende deling af oplysninger, som finder sted i den offentlige forvaltning.

Datasikkerheden giver også anledning til problemer. Der har tidligere været mange eksempler på, at myndigheder uforvarende er kommet til at lække borgernes oplysninger på forskellige måder. Ud over den krænkelse og sikkerhedsrisiko, som det medfører for de berørte personer, kan datalæk også føre til misbrug af oplysningerne, herunder i kriminel henseende.

En ny form for retssikkerhed

Vores retssikkerhedsbegreb er under forandring. Digitalisering og automatisering af den offentlige forvaltning skaber en ny form for retssikkerhed, hvor forudsigelighed og lighed er i højsædet, og hvor menneskelige fejl erstattes med ensartede computergenerede afgørelser.
 

Samtidig forsvinder muligheden for at træffe afgørelser tilpasset borgerens samlede konkrete situation i processer, hvor myndighederne kan hjælpe borgeren med at varetage sine interesser. Vi stoler både på de tekniske løsninger og rigtigheden af de anvendte data, mens vi lægger borgernes retssikkerhed i hænderne på dem selv. 

En sådan ændring af retssikkerhedsbegrebet vil givetvis kunne fungere på nogle områder, mens det på andre områder vil kunne føre til en retstilstand, hvor der gælder ét retssikkerhedsniveau for de mindre ressourcestærke borgere samt ét andet og højere retssikkerhedsniveau for den øvrige del af befolkningen.

Overvågningsstaten

Det er ikke kun borgernes retssikkerhed, som står for skud. En velfungerende digital og automatiseret offentlig forvaltning forudsætter også en øget indsamling og genanvendelse af borgernes oplysninger på tværs af myndigheder og til forskellige formål. Det vil lægge et hårdt pres på vores ret til privatliv og beskyttelse af personoplysninger, som er beskyttet i bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og EU’s charter om grundlæggende rettigheder. Det betyder ikke, at indgreb ikke kan foretages, men det er en betingelse, at indgrebet har et klart lovgrundlag, at det forfølger et legitimt formål, og at det ikke er mere indgribende end nødvendigt.

Særligt den sidste betingelse om nødvendighed, herunder proportionalitet, giver allerede i dag anledning til problemer. Det gælder særligt på social- og beskæftigelsesområdet, hvor Udbetaling Danmark har en vidtgående adgang til – uden borgernes samtykke – at indhente oplysninger om ca. 2-3 mio. ydelsesmodtagere og deres nærmeste hos andre myndigheder og private virksomheder, hvorefter en stor del af oplysningerne samkøres i kontroløjemed.

Denne omfattende og systematiske behandling af et meget stort antal borgeres oplysninger kan allerede nu meget vel være uforenelig med vores ret til privatliv og beskyttelse af personoplysninger. Alligevel må der forventes et generelt yderligere pres på privatlivet i takt med digitaliseringen af den offentlige forvaltning, som vil give myndighederne adgang til endnu flere digitale oplysninger om borgerne.

Fremtiden

Den digitale udvikling går hurtigt, og den kommer til at udfordre og ændre vores samfund på måder, vi end ikke kan forestille os nu. Kun fantasien sætter grænser for, hvad fremtiden vil bringe af nye løsninger og muligheder.

Ifølge den nationale strategi for kunstig intelligens, som Finansministeriet og Erhvervsministeriet udsendte i marts 2019, er der fx udsigt til en række signaturprojekter med kunstig intelligens på social- og beskæftigelsesområdet, herunder projekter der kan skræddersy optimale forløb til borgere, så de kan komme hurtigt i job, og som kan screene for mulige langtidsledige med henblik på iværksættelse af forebyggende indsatser.

Sådanne projekter er kun mulige, fordi de danske myndigheder registrerer og viderebehandler rigtig mange oplysninger om de enkelte borgere, og datamængden vil blive væsentlig øget i takt med digitaliseringen og automatiseringen af den offentlige forvaltning.

Der kan næppe herske tvivl om, at digitaliseringsbølgen og ny teknologi vil kunne skabe en mere effektiv offentlig forvaltning og samfundsmæssig vækst, men det er afgørende, at vi ikke hopper blindt i uden at tage fat på de særlige udfordringer, der følger med, og som vil kunne skade tilliden til vores system. 

I en retsstat som den danske bør alle sådanne ændringer ske med respekt for borgernes ret til retssikkerhed, privatliv og grundlæggende samfundsmæssige værdier. Det gælder lige fra udvælgelsen af de områder, som skal digitaliseres, til beslutninger om anvendelse af teknologi til at profilere borgerne og forudsige deres adfærd. Derfor er det også positivt, at der endelig er nedsat et dataetisk råd, der skal skabe debat og offentlig opmærksomhed om dataetiske dilemmaer ved anvendelse af ny teknologi, og som løbende skal understøtte en ansvarlig og bæredygtig dataanvendelse i bl.a. den offentlige sektor.

Digitaliseringsbølgen skyller ind over Danmark og stiller nye krav til både lovgivning og sagsbehandlingsprocesser i det offentlige. Men hvilke konsekvenser har digitaliseringen og automatiseringen af den offentlige forvaltning for vores retssikkerhed og ret til privatliv? Disse spørgsmål bliver ofte overset, når digitaliseringsoptimismen bliver sluppet løs, og teknologi bliver løsningen på alle de problemer, som velfærdssamfundet tumler med.

Digitaliseringsklar lovgivning

Der findes allerede en række forskellige digitale selvbetjeningsløsninger i den offentlige forvaltning, som borgerne i udgangspunktet er forpligtet til at anvende. Det store skridt mod en egentlig digital offentlig forvaltning kom dog først, da samtlige partier i Folketinget i januar 2018 indgik en aftale om digitaliseringsklar lovgivning. 

Aftalen indebærer, at lovgivning, der udarbejdes fra den 1. juli 2018, skal kunne administreres helt eller delvist digitalt og med anvendelse af ny teknologi. Samtidig skal den eksisterende lovgivning løbende gennemgås og revideres med henblik på at blive digitaliseringsklar.

For at sikre, at der allerede i det lovforberedende arbejde gøres de fornødne overvejelser om digitalisering, opstillede den politiske aftale og den efterfølgende vejledning om digitaliseringsklar lovgivning, som Digitaliseringsstyrelsen udsendte, syv principper, som skal iagttages ved udfærdigelse af ny lovgivning. 

Det fremgår af principperne, at lovgivningen skal være enkel og klar samt muliggøre digital sagsbehandling. Det kræver bl.a., at lovgivningen så vidt muligt ikke indeholder undtagelser, krav, ordninger eller proceskrav, som er vanskelige at administrere digitalt, og at det fagprofessionelle skøn erstattes med objektive kriterier.

Ifølge de øvrige principper bør begreber og data så vidt muligt genbruges på tværs af myndigheder, der skal kunne kommunikeres digitalt med borgere og virksomheder, snyd og fejl skal forebygges ved effektiv it-anvendelse i kontroløjemed, datasikkerhed skal prioriteres højt og eksisterende offentlig infrastruktur skal kunne anvendes.

Herudover blev de obligatoriske vurderinger af lovforslag om implementeringskonsekvenser ændret, så der i højere grad er fokus på digitalisering og teknologianvendelse.

Digitaliseringens fordele
Umiddelbart er der mange fordele ved en digitaliseret og automatiseret offentlig forvaltning. Det indebærer, at lovgivningen skal være mere enkel og klar, og at der skal anvendes éntydige og fælles begreber på tværs af sagsområder. Lovgivningen bliver lettere at forstå for borgerne og langt nemmere at forvalte for myndighederne. Samtidig bliver myndighedernes afgørelser mere forudsigelige, og borgerne vil i højere grad opleve at blive behandlet ens på tværs af bopælskommuner og sagsbehandlere. 

Digitalisering og automatisering vil også medføre kortere sagsbehandlingstider og en øget tilgængelighed for borgerne, der ikke længere vil være afhængige af myndighedernes åbningstider, men kan logge sig på systemerne hele døgnet. Udviklingen vil desuden indebære væsentlige effektiviseringer og besparelser i den offentlige forvaltning – i hvert fald på længere sigt.

Objektive kriterier erstatter det fagprofessionelle skøn
Men digitalisering og automatisering skaber også en række udfordringer af bl.a. retssikkerhedsmæssig og etisk karakter. Mange afgørelser træffes i dag på baggrund af myndighedernes fagprofessionelle skøn efter en bred indhentning af oplysninger om borgerens situation. 

Automatiseret sagsbehandling forudsætter imidlertid objektive regler for, hvilke oplysninger der er relevante for afgørelsen, og hvilke retsvirkninger det skal have, hvis oplysningerne fører til et bestemt faktum. På nogle områder vil det formentlig ikke være et problem, fx kan der på visse områder have dannet sig en nogenlunde fast praksis for, hvilke oplysninger der er relevante, og hvordan skønnet skal udøves. En sådan praksis vil forholdsvis nemt kunne omsættes til objektive kriterier.

Der er imidlertid også en række områder, hvor det kan være betænkeligt at fjerne det fagprofessionelle skøn. Det gælder særligt på social- og beskæftigelsesområdet, hvor myndighederne foretager skønsbaserede afgørelser i sager om fx udsatte borgere eller helbredsbetingede ydelser og tilbud. Hvis denne type skøn erstattes af objektive kriterier, vil man kunne komme til at stå med en række afgørelser, som formelt set er i overensstemmelse med de fastsatte objektive kriterier, men hvor manglende hensyn til individuelle forudsætninger eller ligestillede helbredsvilkår kan opleves som uretfærdigt og i strid med lovens hensigt om at udøve den fornødne hjælp.

Borgerne inddrages mindre i egen sag 

Samtidig bliver der skabt en ny sagsbehandlingsproces, hvor borgerne inddrages mindre i deres egen sag. Digitaliserede systemer anvender først og fremmest allerede registrerede oplysninger om borgerne på tværs af myndighedernes registre, og borgernes mulighed for selv at bidrage med oplysninger vil typisk være begrænset til de på forhånd definerede oplysningsfelter.

Borgerne får derfor ikke den samme mulighed for at bidrage med øvrige relevante oplysninger, ligesom muligheden for at modtage individuel vejledning begrænses. Det kan betyde, at borgere, som fx søger om den forkerte ydelse eller hos den forkerte myndighed, ikke får den nødvendige hjælp til at komme videre i systemet, eller at borgerens misforståelser vedrørende lovgivningen eller processen ikke bliver opklaret. Det gør det svært for særligt de mindre ressourcestærke borgere at varetage deres interesser i de fremtidige processer.

Kvaliteten af data er afgørende

Digitaliseringen har også andre udfordringer, som indirekte påvirker borgernes retssikkerhed. Fx vil afgørelsernes rigtighed i høj grad afhænge af kvaliteten af de data, som er til rådighed. 

Danmark er et af de lande, hvor myndighederne har flest registrerede oplysninger om sine borgere, men alle oplysninger er ikke nødvendigvis korrekte. De kan fx være indsamlet til helt andre formål, hvor nøjagtigheden ikke havde lige så stor betydning, ligesom oplysningerne kan bero på misforståelser eller manglende ajourføring. 

Desuden vil fejlbehæftede oplysninger i ét register hurtigt kunne sprede sig og indgå i afgørelser hos andre myndigheder i forbindelse med den omfattende deling af oplysninger, som finder sted i den offentlige forvaltning.

Datasikkerheden giver også anledning til problemer. Der har tidligere været mange eksempler på, at myndigheder uforvarende er kommet til at lække borgernes oplysninger på forskellige måder. Ud over den krænkelse og sikkerhedsrisiko, som det medfører for de berørte personer, kan datalæk også føre til misbrug af oplysningerne, herunder i kriminel henseende.

En ny form for retssikkerhed

Vores retssikkerhedsbegreb er under forandring. Digitalisering og automatisering af den offentlige forvaltning skaber en ny form for retssikkerhed, hvor forudsigelighed og lighed er i højsædet, og hvor menneskelige fejl erstattes med ensartede computergenerede afgørelser.
 

Samtidig forsvinder muligheden for at træffe afgørelser tilpasset borgerens samlede konkrete situation i processer, hvor myndighederne kan hjælpe borgeren med at varetage sine interesser. Vi stoler både på de tekniske løsninger og rigtigheden af de anvendte data, mens vi lægger borgernes retssikkerhed i hænderne på dem selv. 

En sådan ændring af retssikkerhedsbegrebet vil givetvis kunne fungere på nogle områder, mens det på andre områder vil kunne føre til en retstilstand, hvor der gælder ét retssikkerhedsniveau for de mindre ressourcestærke borgere samt ét andet og højere retssikkerhedsniveau for den øvrige del af befolkningen.

Overvågningsstaten

Det er ikke kun borgernes retssikkerhed, som står for skud. En velfungerende digital og automatiseret offentlig forvaltning forudsætter også en øget indsamling og genanvendelse af borgernes oplysninger på tværs af myndigheder og til forskellige formål. Det vil lægge et hårdt pres på vores ret til privatliv og beskyttelse af personoplysninger, som er beskyttet i bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og EU’s charter om grundlæggende rettigheder. Det betyder ikke, at indgreb ikke kan foretages, men det er en betingelse, at indgrebet har et klart lovgrundlag, at det forfølger et legitimt formål, og at det ikke er mere indgribende end nødvendigt.

Særligt den sidste betingelse om nødvendighed, herunder proportionalitet, giver allerede i dag anledning til problemer. Det gælder særligt på social- og beskæftigelsesområdet, hvor Udbetaling Danmark har en vidtgående adgang til – uden borgernes samtykke – at indhente oplysninger om ca. 2-3 mio. ydelsesmodtagere og deres nærmeste hos andre myndigheder og private virksomheder, hvorefter en stor del af oplysningerne samkøres i kontroløjemed.

Denne omfattende og systematiske behandling af et meget stort antal borgeres oplysninger kan allerede nu meget vel være uforenelig med vores ret til privatliv og beskyttelse af personoplysninger. Alligevel må der forventes et generelt yderligere pres på privatlivet i takt med digitaliseringen af den offentlige forvaltning, som vil give myndighederne adgang til endnu flere digitale oplysninger om borgerne.

Fremtiden

Den digitale udvikling går hurtigt, og den kommer til at udfordre og ændre vores samfund på måder, vi end ikke kan forestille os nu. Kun fantasien sætter grænser for, hvad fremtiden vil bringe af nye løsninger og muligheder.

Ifølge den nationale strategi for kunstig intelligens, som Finansministeriet og Erhvervsministeriet udsendte i marts 2019, er der fx udsigt til en række signaturprojekter med kunstig intelligens på social- og beskæftigelsesområdet, herunder projekter der kan skræddersy optimale forløb til borgere, så de kan komme hurtigt i job, og som kan screene for mulige langtidsledige med henblik på iværksættelse af forebyggende indsatser.

Sådanne projekter er kun mulige, fordi de danske myndigheder registrerer og viderebehandler rigtig mange oplysninger om de enkelte borgere, og datamængden vil blive væsentlig øget i takt med digitaliseringen og automatiseringen af den offentlige forvaltning.

Der kan næppe herske tvivl om, at digitaliseringsbølgen og ny teknologi vil kunne skabe en mere effektiv offentlig forvaltning og samfundsmæssig vækst, men det er afgørende, at vi ikke hopper blindt i uden at tage fat på de særlige udfordringer, der følger med, og som vil kunne skade tilliden til vores system. 

I en retsstat som den danske bør alle sådanne ændringer ske med respekt for borgernes ret til retssikkerhed, privatliv og grundlæggende samfundsmæssige værdier. Det gælder lige fra udvælgelsen af de områder, som skal digitaliseres, til beslutninger om anvendelse af teknologi til at profilere borgerne og forudsige deres adfærd. Derfor er det også positivt, at der endelig er nedsat et dataetisk råd, der skal skabe debat og offentlig opmærksomhed om dataetiske dilemmaer ved anvendelse af ny teknologi, og som løbende skal understøtte en ansvarlig og bæredygtig dataanvendelse i bl.a. den offentlige sektor.